PhD, Kayeon Lee

중국의 부상과 글로벌 금융 거버넌스 표준경쟁_이가연 China’s Rising and Standards Competition in Global Financial Governance

본 글은 본인이 2020년 <현대중국연구> 26권 4호에 발표한 논문을 ChatGPT 5.2를 활용해 요약한 것입니다. 원문을 읽어보시는 것을 추천합니다.

This text is a summary of a paper I published in 현대중국연구 Journal of Contemporary China Studies, Vol. 26, No. 4 (2020), prepared with the assistance of ChatGPT 5.2. I recommend reading the original article.

출처: 현대중국학회

중국의 부상과 함께 현 상태(status quo)와 이를 개혁하려는 힘(revolutionary power)을 구분하기 위해 규칙 제정자(rule maker)와 규칙 준수자(rule taker)라는 용어가 자주 등장하고 있다. 심화하는 미-중 경쟁이 글로벌 표 준 분야로 확산하는 가운데, 글로벌 금융위기 이후 글로벌 금융 표준화를 주도하는 행위자와 그 역할이 변화하고 있다. 이 논문은 위기시마다 다변 화해온 글로벌 금융 거버넌스의 행위자를 제안자, 제정자, 집행자로 구분 해 그 역사적 경로를 살펴봄으로써 금융위기 이후 급격히 성장한 중국이 담론을 주도하려는 움직임에도 불구하고 현 글로벌 금융 거버넌스의 개혁 적 변화가 어려운 이유를 편익의 관점과 역사적 제도주의의 경로의존적 측 면에서 분석한다.

Ⅰ. 중국의 부상과 역사적 제도주의의 이론적 고찰

이 장은 연구의 문제의식과 분석 틀을 세우는 부분이다. 출발점은 2008년 글로벌 금융위기 이후 세계가 이전보다 훨씬 강한 수준의 금융규제·감독 필요성을 체감했고, 그 과정에서 글로벌 금융 거버넌스 자체가 재편되었다는 사실이다. 대표적으로 G7 중심 협의가 G20으로 확장되고, 위기 대응과 금융안정 강화를 위해 FSF가 FSB로 개편되는 등 “제도적 재구성”이 발생했다. 논문은 이러한 변화가 표면적으로는 신흥국(특히 중국)의 부상을 반영하는 것처럼 보이지만, 실제로는 기존 서구 중심 질서가 강하게 유지되는 측면이 크다는 점에 주목한다.

중국은 위기 이후 상대적으로 빠른 성장과 회복력을 보였고, 위기의 원인을 서구 금융시스템의 불안정성과 규제 실패에서 찾는 경향이 강했다. 중국은 국제기구에서 책임 있는 참여자 이미지도 강화하려 했지만, 동시에 “기존 질서에 대한 불만(불안정성, 불공정성)”과 “대체적 성격(자국의 선택지 확대)”을 함께 드러내는 이중적 태도를 취했다는 것이 논문의 기본 인식이다. 여기서 핵심 질문이 나온다. 중국의 경제력·시장 규모가 커졌는데도 왜 글로벌 금융 거버넌스의 개혁, 특히 표준과 규칙을 바꾸는 과정에서 중국의 영향력이 제한적으로 보이는가?

이 장은 이어서 ‘표준(standards)’의 성격을 강조한다. 글로벌 금융 거버넌스에서 표준은 단순한 기술적 권고가 아니라, 금융시장의 규제·감독 방식, 위험관리 원칙, 회계/공시 규정, 데이터 보고와 투명성 기준 등 광범위한 영역에 영향을 미치며, 결과적으로 각국 금융기관의 비용과 경쟁 조건, 시장 접근성까지 좌우한다. 따라서 표준은 “중립적 기술”이 아니라 “권력과 이해가 투영되는 규칙”이다. 표준경쟁이란 결국 누가 표준을 설계하고, 누가 이를 국제규범으로 굳히며, 누가 이를 집행·내재화하느냐의 문제이며, 이는 글로벌 금융 권력의 분배와 직결된다.

논문은 표준 경쟁을 분석하기 위해 역사적 제도주의를 채택한다. 기존의 헤게모니 안정론은 미국 등 패권국의 역할로 질서 안정성을 설명하지만, 위기 이후에도 서구 주도의 네트워크와 규칙이 쉽게 바뀌지 않는 “지속성”을 충분히 설명하지 못한다. 합리적 선택 제도주의가 행위자의 효용 극대화를 강조한다면, 역사적 제도주의는 제도가 형성되는 “초기 조건”과 그 이후의 “경로의존(path dependence)”을 통해 제도의 지속과 변화 양상을 설명한다. 이때 우연한 사건(외생요인)이 특정한 방향의 경로를 열고, 결정적 분기점(critical juncture)에서의 선택이 이후의 제도적 관성과 자기강화 메커니즘으로 이어져 변화가 어렵게 된다는 논리 구조가 제시된다.

이 관점에서 글로벌 금융 거버넌스는 브레튼우즈 체제 이후 서구 중심으로 장기간 형성된 제도 네트워크(주요국, 국제기구, 표준설정기구, 시장의 전문집단)가 강한 경로의존성을 갖는다. 위기 이후 제도의 외형은 확장되고 다자화되었지만, 규칙과 표준을 만드는 핵심 권한과 전문성, 네트워크 중심은 쉽게 이동하지 않는다. 이 장은 이런 이론적 틀을 깔아두고, 다음 장부터 실제 표준경쟁의 구조와 중국의 위치를 ‘제안-제정-집행’의 역할 분화로 분석하겠다고 예고한다.

Ⅱ. 글로벌 금융 거버넌스의 표준경쟁

이 장은 본격적으로 글로벌 금융 거버넌스에서 “누가 어떤 역할을 하는지”를 구조적으로 정리하고, 그 안에서 중국이 어떤 지점에서 제한을 겪는지 보여준다. 먼저 글로벌 금융 거버넌스의 행위자가 역사적으로 어떻게 변화했는지를 위기·사건과 연결해 설명한다. 대공황 이후 BIS가 등장하고, 브레튼우즈 체제에서 IMF/세계은행이 중심이 되었으며, 1970년대 브레튼우즈 붕괴와 여러 위기를 거치면서 G7 같은 비공식 고위협의체가 부상한다. 1997~98년 아시아 금융위기 이후에는 신흥국을 포함하는 G20(재무장관·중앙은행 총재 회의)이 생기고, 2008년 위기 이후 G20 정상회의가 핵심 조정 기구로 강화되며 FSF가 FSB로 확대·개편된다. 중요한 점은 행위자가 “추가”되었을 뿐, 기존 서구 중심의 제도적 핵심이 단번에 교체된 것은 아니라는 것이다.

이 장의 핵심 틀은 글로벌 금융 거버넌스 표준화 과정을 3가지 역할로 나누는 것이다. 첫째는 ‘제안자(agenda setter/제안자)’이다. 여기에는 G7/G20 같은 정치적 협의체가 포함되며, 금융위기 대응 방향, 규제 강화의 큰 틀, 국제 사회가 추구해야 할 원칙을 제시한다. 둘째는 ‘제정자(standard setter/제정자)’이다. 은행 분야는 BCBS, 보험은 IAIS, 증권은 IOSCO, 회계는 IASB 등이 대표적이며, IMF도 각종 통계·공시 기준(SDDS 등)이나 평가를 통해 표준 체계에 영향력을 행사한다. 이들은 구체적인 규칙, 감독·규제의 기술적 기준을 만들고 문서화한다. 셋째는 ‘집행자(implementer/집행자)’로 각국 정부와 감독기관이 해당 표준을 국내 제도에 반영하거나 준수하도록 만드는 단계다. 글로벌 표준은 법적 강제력이 약한 경우가 많지만, 시장 압력(평가, 투자자 신뢰, 국제금융 접근)과 상호평가 등을 통해 사실상 강한 준수 유인을 형성한다.

논문은 중국을 이 3단계에 배치해 영향력의 실태를 정리한다. 중국은 2008년 이후 G20 체제 강화와 함께 주요 논의 테이블에 들어왔다. 따라서 겉으로 보면 제안 단계에서 영향력이 커진 듯 보인다. 그러나 실제로 글로벌 금융 규칙의 핵심 의제 설정과 표준의 방향은 여전히 G7과 서구 선진국이 주도하며, 중국은 다자 틀에서 의견을 내고 협력하는 수준에 머무는 경우가 많다고 분석한다.

제정 단계에서도 중국은 여러 표준설정기구에 참여하고 일부 작업반에 들어가지만, 핵심 문서 작성과 의사결정에서 주도적 위치를 차지하기 어렵다. 이유는 단지 정치적 의지가 아니라, 글로벌 표준설정이 장기간 축적된 전문 네트워크·기술 관료·규제 철학과 연결되어 있기 때문이다. 즉, 표준은 “금융 기술 규범”이면서 동시에 “전문가 공동체가 장기간 운영해온 제도 문화”의 산물이라서, 후발 주자가 단기간에 중심부로 진입하기 어렵다.

집행 단계에서 중국은 비교적 적극적이다. 중국은 금융 안정과 국제 신뢰 확보를 위해 국제 기준을 도입·수용해 왔고, 특히 금융위기 이후에는 감독체계 개선과 국제기준 준수 의지를 반복적으로 표명한다. 다만 논문은 중국이 모든 표준을 일괄적으로 수용하는 것은 아니며, 국내 금융 구조(국가 주도, 정책금융, 성장 전략)와 충돌하는 영역에서는 선택적·점진적 적용을 보여준다고 지적한다. 특히 그림자금융 등 일부 분야에서 국제 표준과의 긴장이 발생할 수 있음을 사례로 든다. 요컨대 중국은 표준 ‘집행자’로서의 역할은 강화되었지만, 표준 ‘제정자’ 또는 ‘제안자’로서의 권력은 제한된다는 것이 이 장의 결론적 메시지다.

Ⅲ. 중국의 글로벌 금융 표준화 역할 변화

이 장은 Ⅱ장에서 제시한 “중국의 제한된 영향력”이 고정된 것이 아니라, 시간이 지나며 어떤 방식으로 변화·확대되고 있는지를 추적한다. 특히 금융위기 이후 중국이 국제 규범을 단순히 수용하는 단계에서, 점차 참여를 확대하고 일부 영역에서 제도적·기술적 대응을 통해 영향력을 키우려는 움직임이 나타난다고 설명한다.

먼저 중국의 국내 정책 대응을 다룬다. 중국은 개혁개방 이후 점진적 시장화를 진행해왔고, 2008년 이후 국제사회가 중국 금융부문에 요구하는 투명성·건전성·감독역량 강화에 맞춰 제도 개선을 추진했다. 논문은 IMF/World Bank의 평가 및 권고(예: FSAP 관련 평가 흐름)를 중국이 일정 부분 수용하고, 관련 기관(PBoC, CBRC/CSRC/CIRC 등 감독기구)을 통해 답변·개선조치를 추진하는 과정을 언급한다. 이는 국제적 정당성 확보, 시장 신뢰 유지, 외부 충격 대응력을 높이기 위한 “학습과 조정”으로 해석된다.

다음으로 중국의 거버넌스 내부 개편이 나온다. 중국은 감독기관 구조와 조정 메커니즘을 바꾸며, 단순히 규정을 가져오는 것뿐 아니라 국내에서 표준을 “운용 가능한 정책 체계”로 만들기 위한 조정 능력을 강화하려 한다. 논문은 이러한 조직·조정체계 강화를 중국이 국제 표준을 집행·내재화하는 능력과 연결해 본다.

또한 중국의 국제 표준설정 과정 참여가 점진적으로 확대되는 흐름을 설명한다. 중국은 FSB, BCBS, IOSCO 등의 무대에서 단순 참가를 넘어, 일부 문서 작성이나 작업반 활동에 참여하며 전문성을 축적해 나간다. 이 장의 중요한 포인트는 “표준경쟁의 힘”이 단순 국력만이 아니라 장기간의 전문지식, 관료조직의 경험, 네트워크 참여의 누적을 통해 만들어진다는 점이다. 중국은 이를 뒤늦게 따라잡는 중이며, 그 과정에서 영향력의 속도와 범위가 제약된다는 설명이 반복된다.

이 장은 동시에 중국이 제도 내부의 한계를 보완하기 위해 제도 외부의 선택지를 병행한다는 점을 강조한다. AIIB 같은 다자개발금융기관 설립, BRICS 협력 틀 활용 등은 기존 IMF/세계은행 중심 질서와 직접 충돌하기보다 “대안적 플랫폼을 추가로 확보”하는 전략이다. 이는 표준을 직접 바꾸기 어려운 상황에서, 중국이 장기적으로 협상력과 선택지를 확대하려는 움직임으로 읽힌다.

마지막으로 ‘경로의존’ 관점에서 중국의 향후 가능성과 한계를 정리한다. 중국의 금융 역사와 제도 운영 경험이 서구에 비해 짧고, 글로벌 표준설정 네트워크의 중심이 여전히 서구에 있다는 점에서 중국이 빠르게 rule-maker로 전환하긴 어렵다. 하지만 중국 금융시장 규모가 커지고 국내 전문성이 축적되면서, 시간이 갈수록 표준 논의에서 중국의 발언권이 커질 토대가 마련된다는 “점진적 변화”를 결론으로 제시한다.

Ⅳ. 결론

결론은 논문의 주장을 압축한다. 첫째, 글로벌 금융 거버넌스는 위기 이후 제도적으로 확장되었고, 신흥국 참여가 제도적으로 늘었지만, 규칙과 표준을 실제로 만드는 중심은 여전히 미국·유럽 등 서구 선진국에 강하게 남아 있다. 따라서 중국의 부상은 “행위자 구성의 확대”를 가져왔을 뿐, “규칙 생산의 중심 이동”으로 즉시 이어지지는 않았다.

둘째, 중국은 표준화 과정에서 역할이 점진적으로 변하고 있다. 중국은 국제 표준을 적극적으로 도입·집행하면서도, 국내 금융 구조·정책 목표와 충돌하는 부분에서는 선택적 적용을 할 수밖에 없다. 이 선택성은 중국이 국제 규범을 무조건 따르는 규칙수용자만은 아니라는 점을 보여주지만, 동시에 글로벌 신뢰·시장평가·상호평가 구조 속에서 완전한 독자 노선을 택하기도 어렵다는 딜레마를 드러낸다.

셋째, 영향력 확대의 핵심 조건은 경제력만이 아니라 제도적·전문적 기반이다. 표준을 만드는 권력은 전문성, 네트워크, 장기간 형성된 제도문화와 연결되어 있고, 이것이 경로의존으로 작동한다. 역사적 제도주의의 틀에서 보면, 중국이 빠르게 rule-maker로 바뀌기 어려운 이유는 바로 이 경로의존과 제도적 관성 때문이다.

넷째, 중국은 내부 참여 확대와 외부 플랫폼 구축을 병행하며, 장기전으로 접근한다. AIIB, BRICS 등은 기존 질서를 당장 뒤엎기보다, 협상력과 대안 선택지를 키워 장기적으로 표준경쟁에서 유리한 위치를 확보하려는 전략으로 정리된다. 결론적으로 이 논문은 “중국의 부상”을 단순한 영향력 확대 서사로 보지 않고, 기존 제도의 지속성(경로의존) 속에서 중국이 어떤 방식으로 제한되고, 또 어떤 방식으로 점진적 변화를 만들어내는가를 표준경쟁의 관점에서 설명한다.

With China’s rise, the terms rule maker and rule taker have increasingly been used to distinguish between powers that seek to maintain the status quo and those that aim to revise it. As intensifying U.S.–China competition extends into the field of global standards, the actors leading global financial standardization and their respective roles have been evolving since the global financial crisis. This paper examines the historical trajectory of global financial governance—whose actors have diversified at each major crisis—by classifying them into agenda setters, standard setters, and implementers. Based on this framework, it analyzes why, despite China’s rapid growth after the crisis and its efforts to shape international discourse, transformative reform of the current global financial governance system remains difficult, from the perspectives of interest-based incentives and the path-dependent dynamics emphasized by historical institutionalism.
I. China’s Rise and a Theoretical Review of Historical Institutionalism

This chapter establishes the research problem and analytical framework. The starting point is the observation that after the 2008 global financial crisis, the international community recognized a much stronger need for financial regulation and supervision, leading to a reconfiguration of global financial governance. For example, policy coordination expanded from a G7-centered framework to the G20, and the Financial Stability Forum (FSF) was transformed into the Financial Stability Board (FSB) to strengthen crisis response and financial stability. While these institutional changes appear to reflect the rise of emerging economies—particularly China—the paper argues that the underlying Western-centered order has remained largely intact.

Following the crisis, China demonstrated relatively strong growth and resilience and tended to attribute the crisis to instability and regulatory failure in Western financial systems. China sought to project the image of a responsible stakeholder in international institutions, but at the same time displayed a dual attitude: dissatisfaction with the existing order (due to perceived instability and unfairness) alongside efforts to expand its own strategic options. This raises the central question: despite its growing economic power and market size, why has China’s influence remained limited in reforming global financial governance, especially in shaping standards and rules?

The chapter highlights the nature of global financial standards. These standards are not merely technical recommendations; they affect regulatory and supervisory practices, risk management principles, accounting and disclosure rules, data reporting, and transparency requirements. In doing so, they influence compliance costs, competitive conditions, and market access for financial institutions. Standards therefore represent not neutral technology but rules that reflect power and interests. Competition over standards is ultimately about who designs them, who institutionalizes them as international norms, and who implements and internalizes them—issues directly linked to the distribution of global financial power.

To analyze this competition, the paper adopts historical institutionalism. While hegemonic stability theory explains order through the role of dominant powers, it does not sufficiently account for the persistence of Western-led networks and rules after the crisis. Historical institutionalism, in contrast, emphasizes initial conditions and path dependence. External shocks may open new trajectories, but choices made at critical junctures generate institutional inertia and self-reinforcing mechanisms that make subsequent change difficult.

From this perspective, global financial governance has developed strong path dependence through long-established Western-centered institutional networks—including major economies, international organizations, standard-setting bodies, and expert communities. Although the post-crisis system became more inclusive and multilateral, authority, expertise, and network centrality in rule-making have not easily shifted. Based on this framework, the subsequent chapters analyze China’s position through a functional differentiation of roles: agenda-setting, standard-setting, and implementation.

II. Standard Competition in Global Financial Governance

This chapter examines the structure of global financial governance by identifying who performs which roles and where China faces constraints. It first traces the historical evolution of governance actors in response to major crises. Following the Great Depression, the Bank for International Settlements (BIS) emerged; under the Bretton Woods system, the IMF and World Bank played central roles; and after the collapse of Bretton Woods and subsequent crises, informal coordination bodies such as the G7 gained prominence. After the 1997–98 Asian financial crisis, the G20 (finance ministers and central bank governors) was created, and following the 2008 crisis, the G20 Leaders’ Summit became the core coordination platform, while the FSF was expanded into the FSB. Importantly, new actors were added, but the Western-centered institutional core was not fundamentally replaced.

The paper categorizes the standardization process into three functional roles.
First, agenda setters—such as the G7 and G20—define broad policy directions, crisis response frameworks, and general principles.
Second, standard setters—including the Basel Committee on Banking Supervision (BCBS), the International Association of Insurance Supervisors (IAIS), the International Organization of Securities Commissions (IOSCO), and the International Accounting Standards Board (IASB), along with the IMF through statistical and disclosure frameworks—develop detailed technical rules.
Third, implementers—national governments and supervisory authorities—adopt these standards domestically. Although global standards often lack formal legal enforcement, market pressures, peer reviews, and reputational concerns create strong compliance incentives.

Within this structure, China’s influence appears uneven. Since the strengthening of the G20 after 2008, China participates in major discussions and appears to have greater influence at the agenda level. However, core agenda-setting and rule direction remain largely shaped by the G7 and advanced Western economies, with China typically participating as a cooperative stakeholder rather than a leading architect.

At the standard-setting stage, China participates in many bodies and working groups, but rarely occupies a central role in drafting key documents or shaping decisions. This limitation reflects not only political factors but also the long-standing professional networks, regulatory philosophies, and epistemic communities underlying global standard-setting.

China’s role is strongest at the implementation stage. To enhance financial stability and international credibility, it has actively adopted international standards and strengthened its supervisory framework, particularly after the crisis. However, implementation is selective and gradual where international standards conflict with China’s state-led financial structure or development strategy. Overall, China’s role as an implementer has strengthened, while its influence as an agenda setter or standard setter remains limited.

III. Changes in China’s Role in Global Financial Standardization

This chapter examines how China’s role has evolved over time. Rather than remaining a passive rule-taker, China has gradually expanded its participation and sought to increase its influence through institutional adaptation and capacity building.

Domestically, China has pursued regulatory reforms to improve transparency, soundness, and supervisory capacity in response to international expectations. It has engaged with IMF and World Bank assessments (such as FSAP processes) and implemented institutional improvements through agencies such as the People’s Bank of China and sectoral regulators. These adjustments reflect learning and adaptation aimed at enhancing legitimacy, maintaining market confidence, and strengthening resilience.

China has also restructured its domestic regulatory coordination mechanisms to ensure that international standards can be effectively operationalized within its policy system. Strengthening organizational capacity is closely linked to its ability to internalize global standards.

Internationally, China’s participation in bodies such as the FSB, BCBS, and IOSCO has expanded from simple attendance to involvement in working groups and technical processes. The chapter emphasizes that influence in standard competition depends not only on national power but also on accumulated expertise, bureaucratic experience, and long-term network participation—areas where China is still catching up.

At the same time, China has pursued external institutional strategies to complement its limited influence within existing structures. The creation of the Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) and the use of BRICS cooperation frameworks provide additional platforms that expand China’s bargaining power and strategic options without directly confronting the existing IMF–World Bank order.

From a path dependence perspective, China faces structural constraints: its financial system has a shorter institutional history, and Western actors still dominate core networks. Nevertheless, the growing size of China’s financial markets and the accumulation of expertise are gradually strengthening the foundation for greater influence.

IV. Conclusion

The paper draws four main conclusions.

First, although global financial governance expanded institutionally after the crisis and formally incorporated emerging economies, the core authority for rule and standard production remains concentrated in advanced Western economies. China’s rise has expanded participation but has not yet shifted the center of rule-making.

Second, China’s role in the standardization process is evolving. It actively adopts and implements international standards but applies them selectively when they conflict with domestic financial structures or policy objectives. This reflects both China’s partial autonomy and its constraints within global market and evaluation mechanisms.

Third, influence in global standard-setting depends not only on economic power but also on institutional capacity, expertise, professional networks, and long-established institutional cultures. Path dependence and institutional inertia help explain why China cannot quickly transition into a rule-maker.

Fourth, China is pursuing a long-term strategy that combines deeper participation within existing institutions with the creation of alternative platforms such as the AIIB and BRICS mechanisms. Rather than immediately overturning the existing order, this approach aims to expand bargaining power and strategic options over time.

Overall, the paper interprets China’s rise not as a simple narrative of expanding influence, but as a process of constrained and gradual change shaped by the persistence of existing institutional structures and path-dependent dynamics in global financial standard competition.

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